Por Eddie Polanía R.

Para nadie es un secreto que, a pesar de su pequeñez,  el Quindío es un departamento excesivamente  dividido,  por razones económicas, geográficas, sociales y políticas. Como quien dice es un verdadero rompecabezas.  La tarea, por años, ha sido unir las piezas, y el momento puede estar acercándose pues  existe un buen pegamento.   

En principio,  la asociatividad aplicada al ordenamiento territorial bien podría considerarse como una metodología o estrategia ―en tanto plan, manera o procedimiento para lograr de forma colectiva, un objetivo de desarrollo  regional― cuyo propósito central es la búsqueda de estructuras  innovadoras, para propiciar procesos y dinámicas  tendientes a resolver problemas de unidad y otros  que afectan a las regiones, bajo los principios de la acción colaborativa y mancomunada. Dos de los más graves problemas de las  regiones de Colombia (incluidos, por supuesto, los municipios) tienen que ver con el centralismo y la limitada autonomía que los torna más débiles, institucionalmente hablando. El hecho de que bajo las figuras de la LOOT, los territorios puedan entrar ―ahora― en un nuevo escenario, de alguna manera más amplio, menos restrictivo y más proclive  a la unidad y a la articulación, que el enmarcado por las inamovibles estructuras del centralismo, constituye  un hecho alentador  siempre y cuando la innovación social y la gobernanza orienten tales  procesos de transformación.  La  tarea, por tanto,  de los departamentos y de los municipios de Colombia, y en particular del Quindío,   consiste en apropiarse creativamente de esta  novedosa solución  y convertirla  en el elemento aglutinante que se precisa para consolidar la unidad.    

Los beneficios de la  asociatividad 

Una asociación implica una estrecha colaboración entre dos o más personas, instituciones o entidades territoriales para resolver problemas  comunes,  manteniendo la autonomía y el control de sus responsabilidades y derechos específicos. Por ello el  trabajo asociado se traduce en la  suma colectiva ―de recursos técnicos, organizacionales, humanos, financieros, etc., que permite remover obstáculos y atender propósitos estratégicos  concernientes a los intereses  de los asociados.   

Los  beneficios de la asociatividad en cuanto instrumento para  potenciar la capacidad son evidentes, pues no es lo mismo trabajar de manera aislada, solitaria e independiente, que unificar propósitos y recursos en la perspectiva del bien común. Lo difícil al  practicar la asociatividad es entender que se trata de una estrategia donde lo individual y lo particular se subsumen frente a lo colectivo,  dimensión que pasa a ocupar el primer plano bajo  este nuevo concepto de gestión.   

La cultura colombiana ―sobre todo la que se practica en  la administración pública―  es remisa  a aceptar que  el trabajo asociativo puede  ser más productivo que aquel que se desarrolla bajo relaciones jerárquicas de  escasa colaboración. De hecho las  pocas  mediciones de capital social existentes, señalan que confiamos poco en las instituciones, en las autoridades, en las personas, en los hechos y en el mismo futuro. Somos súbditos del “reino del individuo”,  una cultura ―por demás―   incrédula y por lo mismo presa de la incertidumbre.  Es de suponer, entonces, que si continuamos actuando bajo la premisa de la desconfianza, difícilmente podrán consolidarse la intención y la voluntad necesaria para interactuar colaborativamente frente a los numerosos problemas que afectan  el bienestar de la población. Con todo, la conducta devenida ha sido la de enfrentar en solitario las dificultades particulares. Poco nos ha interesado lo común.  

Asociatividad municipal

En una sucinta caracterización de los fundamentos de la asociatividad municipal, la Agencia de Cooperación Alemana GTZ,  la  define  a partir de seis particularidades: 

1-. Es una forma de cooperación que involucra a actores de diferente naturaleza en torno a procesos de carácter colectivo, los cuales parten del convencimiento de que “solos no salimos adelante”; de naturaleza social y cultural, permite activar y canalizar fuerzas dispersas y latentes hacia el logro de un fin común, además:

2-. Es una organización voluntaria de personas o grupos que establecen un vínculo explícito para sacar adelante un propósito común. 

3-.  Ha sido una de las respuestas de las empresas para ganar competitividad y enfrentar el fenómeno de la globalización. 

4-. Es una de las formas de medir el grado de acumulación de capital social, pues hace alusión a la densidad del tejido institucional y exige altos niveles de confianza entre los socios.

5-. Ha sido uno de los principales mecanismos utilizados por los territorios (regiones, localidades) para consolidar sus procesos de desarrollo (endógeno).

6-. Es una condición clave que esta o parece estar presente en todos los casos de desarrollo territorial exitoso en América Latina y Europa.

La asociatividad y la competitividad  territorial

Es sabido que entrar con seguridad  en los  escenarios  de la globalización, así estos sean locales, implica  sobresalir  en eficiencia y competitividad, desde  lo  bajo y lo elemental ―niveles históricos de la provincia colombiana―  hacia horizontes elevados, complejos de escalar, mediante estrategias asociativas que fortalezcan la empresa o la organización. En la actualidad  son numerosos los ejemplos de tratados, pactos, asociaciones, mercados comunes, que desde tiempo atrás vienen evolucionando y siguen acumulando logros,  no sólo para competir  en el sentido literal, sino para mejorar ―desde la unidad―  la efectividad en la ejecución de la política pública, gracias sobre todo al impulso de la mancomunidad.  

En Colombia la cultura asociativa  empieza a florecer en razón de tres situaciones, en particular: 1) ante el deficitario resultado de la política pública en lo concerniente a consolidar el desarrollo regional y, en consecuencia,  frente a la obligación del Estado  de  encontrar  estrategias eficientes para resolver los problemas; 2) en razón del ejemplo de experiencias internacionales exitosas, en cuanto a asociatividad y articulación territorial; 3) debido  al fuerte  impulso promovido por la Ley de Ordenamiento Territorial (1454/2011), bajo la acertada  premisa de que el OT es un proceso de construcción colectiva de país. Lo cual es  cierto por dos razones esenciales: primero porque  Colombia y, ante todo sus regiones, no terminan de ser construidas en lo institucional, lo económico, lo social, lo educativo, lo infraestructural, etc.; y segundo porque construir realidades de semejante nivel de complejidad, es una tarea que solo podrá concretarse eficientemente si se emprende de  forma colectiva. 

Ahora bien, el concepto de asociatividad en cuanto “conciencia de la colaboración” debe  complementarse  con el de  integración: “Desde el diccionario de la RAE podemos entender que integración es “constituir un todo; completar un todo con las partes que faltaban; hacer que alguien o algo pase a formar parte de un todo”. Complementariamente,  “… la integración regional es el proceso mediante el cual dos o más gobiernos adoptan  con el apoyo de instituciones comunes, medidas conjuntas para intensificar su interdependencia y obtener así beneficios mutuos”.  Guiados por estas ideas podríamos decir que la asociación de municipios forma parte de las estrategias para fortalecer la mancomunidad, el desarrollo el local, e igualmente que la integración contribuye a consolidar sistemas territoriales más articulados y  cohesionados,  y con mayores posibilidades de concertar visiones compartidas y propósitos comunes.    

Como muestra del avance de la política de  asociatividad e integración territorial, en Colombia, últimamente,   se han producido hechos importantes: de una parte se  han conformado  numerosas asociaciones de municipios, y de otro lado se han creado tres Regiones Administrativas de Planificación que en conjunto agrupan 15  departamentos.  Es decir, que en un proceso  de reacomodamiento territorial urgido por la necesidad de la unión, de la articulación y de la modernización institucional, las presiones socioeconómicas y geopolíticas, globales, nacionales y regionales, cerca de la mitad de los departamentos de Colombia se han articulado en regiones administrativas  de planificación,  para emprender  conjuntamente acciones y proyectos estratégicos dirigidos  a desatar procesos sostenibles de  desarrollo regional, tendientes, por un lado, a superar las  brechas y desequilibrios y, por el otro,  hacia la búsqueda de la competitividad. En esta misma ruta de integración se hallan los demás departamentos de Colombia: los del Eje Cafetero, los de la Amazonia y los de los Llanos orientales.  

La asociatividad  en cuanto vía hacia la descentralización y autonomía  

La descentralización  y la autonomía constituyen dos poderosos motivos que han presionado los procesos de asociatividad, en tanto estados alternativos a la dependencia estructural que por años ha caracterizado las  relaciones centro-periferia. Es innegable que este invariante  amarre ha contribuido al atraso territorial toda vez que  en el modelo vigente  las regiones carecen de la posibilidad de tomar sus propias decisiones, debiendo acomodarse  a los criterios del DNP, de los ministerios o de otras instancias administrativas de carácter nacional, que finalmente deciden el qué,  el cómo, el cuándo  y el  cuánto de los asuntos del desarrollo. En este contexto  la RAP y la RET (Región Entidad Administrativa),  dos esquemas asociativos creados por la LOOT, configuran los escenarios más promisorios y atractivos s hacia los cuales  los departamentos colombianos están concentrando sus esfuerzos, pensando en el tránsito hacia un nuevo modelo de  ordenamiento: la RAP en cuanto punto inaugural  y de partida de un ordenamiento más moderno y liberador,  y la RET en tanto punto de llegada, más conectado y más próximo a la  posibilidad  de la descentralización y a la autonomía.       

En un  proceso similar de aligerar las mismas ataduras  se hallan los municipios colombianos agobiados también por la excesiva dependencia respecto del  centro.  A pesar del reconocimiento de la autonomía municipal  ―en la  Sentencia 535,  de la Corte Constitucional― como el “…poder de dirección política,  atribuido a cada localidad, por la comunidad  a través del principio democrático”, para solucionar los problemas locales, los municipios colombianos carecen de los instrumentos económicos y de la discrecionalidad suficiente para determinar cómo usar los recursos que le son estipulados por el gobierno central, si se tiene en cuenta que estos vienen con  asignación específica  (salud, educación, etc.), mientras por otro lado los recursos propios en la mayoría de los casos son insuficientes  para la inversión. Así concebida, la  autonomía no va más allá del ejercicio de las competencias establecidas por los poderes  ejecutivo  y legislativo.    

Los esquemas  de asociatividad igual que en el caso de los departamentos también sirven a los municipios para avanzar más en la  construcción  de estrategias enriquecedoras,  y de  prácticas menos restrictivas  de la  autonomía y la descentralización.  El DNP, plantea, al respecto: “Estos fenómenos de integración constituyen el escenario que permite la articulación de acciones sectoriales, poblacionales, públicas y privadas, de forma transversal, con el fin de estructurar proyectos integrales de desarrollo regional, así como la unión de acciones de actores de las principales organizaciones en función de propósitos conjuntos de desarrollo territorial con visión de largo plazo, acciones de desarrollo que demandarán la existencia de acuerdos entre el gobierno nacional y las entidades territoriales y entre entidades territoriales, así como de esquemas asociativos para su concreción. En suma, el enfoque regional y las disposiciones normativas que le dan soporte, disponen un contexto con sujeción al cual se desarrollan procesos de asociación entre entidades territoriales y de éstas con el sector privado, las cuales se constituyen en insumos fundamentales para el desarrollo competitivo, sostenible, equitativo y gobernable de los territorios”. 

Conclusiones

En suma, podría decirse que  el ejercicio de la asociatividad, más allá de lo señalado,  favorece a los municipios en  la medida en que crea un nuevo escenario de posibilidades para integrarse, y emprender la tarea de generar estructuras de cambio en lo territorial, lo político  y lo institucional, bajo el lema de “la unión hace la fuerza”. Aunque son muchos los proyectos de inversión que se podrían abordar colectivamente, lo primero sería fortalecer la conciencia de lo colectivo, de lo inter-institucional y de la inter-territorialidad, esto es interiorizar y apropiar el concepto―.  Tendidas estas bases lo demás, darle cuerpo a la asociatividad, será, no más fácil, sino menos complejo.            

(*) Especialista en:

- Planificación y Desarrollo Regional –Uniandes

- Economía Cafetera- U. Autónoma Manizales – U. Quindío